Die BANK DEUTSCHER LÄNDER -seit 1957 Deutsche Bundesbank- wurde mit Wirkung vom 1. März 1948 durch gleichlautende Gesetze der amerikanischen und britischen Militärregierungen geschaffen. Dem bizonalen Institut gliederte eine Verordnung der französischen Militärregierung vom Juli 1948 die Landeszentralbanken ihrer Zone rückwirkend zum 25. März 1948 ein. Damit war die erste gemeinsame Einrichtung der drei Westzonen geschaffen. Die BdL bestand also schon vor der Konstituierung der Bundesrepublik Deutschland. Durch die Ergänzungsgesetze, die der Bundestag dann zu den gleichlautenden alliierten Gesetzen und Verordnungen über die Errichtung der BdL erließ, wurde diese zu einer provisorischen Einrichtung des Bundes bis zum Erlaß des in Artikel 88 des Grundgesetzes vorgesehenen Gesetzes über die Errichtung einer Bundesbank. Die Landeszentralbanken blieben bis dahin Einrichtungen der Länder. Das Zentralbanksystem als Ganzes war damit rechtlich gesehen eine Misch-Verwaltung, an der sowohl der Bund wie die Länder mit abgegrenzten Kompetenzen beteiligt waren.

Das westdeutsche Zentralbanksystem war somit in seinem äußeren Gefüge dezentralisiert, funktionell und notenbankpolitisch jedoch eine Einheit. Entsprechend der gesamten politischen Neuordnung im westdeutschen Raum ging man dabei vom föderativen Prinzip aus. Für jedes der neugeschaffenen Länder -ursprünglich 11, später 9- wurde bereits in den Jahren 1946-1948 eine eigene Landeszentralbank errichtet, gewissermaßen eine regionale Währungs- und Notenbank. Als es jedoch darauf ankam, den Ländern Westdeutschland eine gemeinsame Währung zu erhalten, mußte die Autonomie der Landeszentralbanken beschnitten werden. Die im Juni 1948 durchgeführte Geldreform und die Einführung der Deutschen Mark hatten eine einheitliche und gemeinsame Geld- und Kreditpolitik der Landeszentralbanken zur Voraussetzung. Sie mußten daher in ihren kreditpolitischen Operationen gewisse Beschränkungen auf sich nehmen. So ging ein Teil ihrer Aufgaben auf das neugeschaffene Zentralinstitut, die BdL, über. Auf der Grundlage des dieser verliehenen Notenmonopols wurde sie damit für die Währungspolitik verantwortlich. Über die Ordnung und Regelung des nationalen Währungs- und Geldwesens hinaus übernahm sie weiterhin die Sorge für die Liquidität des gesamten Bankapparats. Durch ihre Liquiditätspolitik wurde die Geldschöpfung der Geschäftsbanken in Form von Giral/Buchgeld geregelt. Die einheitliche Geld- und Kreditpolitik des zweistufigen Zentralbanksystems, eines Organisationstyps eigener Art, der völlig von dem Herkömmlichen abwich, wurde dadurch gewahrt, daß die Präsidenten der Landeszentralbanken kraft ihres Amtes dem für die gemeinsame Bankpolitik zuständigen Beschlußorgan der BdL, dem Zentralbankrat, angehörten. Außerdem befand sich das Grundkapital der BdL in Höhe von 100 Mill. DM im Besitz der angeschlossenen Landeszentralbanken. Durch Artikel I, Ziffer 1, des Errichtungsgesetzes erhielt die BdL die Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechtes. Den Weisungen irgendwelcher politischer Instanzen oder staatlicher Organe war das Institut nicht unterworfen. Wohl aber mußte sich der Zentralbankrat bei der Festsetzung der Politik der Bank nach den Anordnungen der Alliierten Bankkommission richten. Das entsprach den staatsrechtlichen Verhältnissen bei der Errichtung der BdL. Das Übergangsgesetz zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung der BdL vom 10. August 1951 verpflichtete sie statt dessen, "die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu beachten und im Rahmen ihrer Aufgaben zu unterstützen".

Das oberste Organ der BdL und zugleich das Koordinierungsinstrument für das einheitliche Funktionieren des zweistufigen Zentralbanksystems bildete der Zentralbankrat. Darum wählten seine "geborenen" Mitglieder, die Präsidenten der Landeszentralbanken, einen besonderen Präsidenten des Zentralbankrates, der während seiner Amtszeit nicht Mitglied des Verwaltungsrates oder Vorstandes einer der angeschlossenen Landeszentralbanken sein durfte. Ebenso wurden der Präsident des Direktoriums der BdL und sein Stellvertreter vom Zentralbankrat gewählt und die übrigen Mitglieder des Direktoriums von ihm ernannt. Da die Präsidenten der Landeszentralbanken ihrerseits durch die Ministerpräsidenten der Länder ernannt wurden, war damit das föderative Prinzip bei der Zusammensetzung des Zentralbankrates gewährleistet. Seine Aufgabe bestand darin, "die gemeinsame Bankpolitik zu bestimmen und die größtmögliche Einheitlichkeit in der Bankpolitik in den verschiedenen Ländern zu sichern". Daher war ihm die Entscheidung in allen grundsätzlichen Fragen der Kreditpolitik und über alle anderen Angelegenheiten vorbehalten, die einer übereinstimmenden Regelung im Währungsgebiet und einer einheitlichen Handhabung bei allen Landeszentralbanken bedurften. Seiner Beschlußfassung unterlagen daher insbesondere die Diskontpolitik, die Regelung der Mindestreservehaltung, die Aufstellung von Richtlinien über Offen-Markt-Politik und Operationen ähnlichen Charakters, der Erlaß von Kreditrichtlinien sowie sonstige kredit- und währungspolitische Maßnahmen von allgemeiner Bedeutung.

Für die Entscheidungen des Zentralbankrates genügte in der Regel Stimmenmehrheit; bei Stimmengleichheit gab die Stimme seines Präsidenten den Ausschlag. Die Durchführung der Beschlüsse sowie die Geschäftsführung des Instituts oblag dem Direktorium, dessen Präsident dafür dem Zentralbankrat verantwortlich war. Die Bundesminister für Finanzen und für Wirtschaft konnten allerdings ohne Stimmrecht an den Sitzungen des Zentralbankrates teilnehmen. Falls einer dieser Vertreter der Bundesregierung der Ansicht war, daß im Hinblick auf die allgemeine Wirtschaftspolitik des Bundeskabinetts Bedenken gegen einen beabsichtigten Beschluß des Zentralbankrates bestünden, konnte er "eine Aussetzung der Beschlußfassung bis zu acht Tagen verlangen".

Man hat diesen dezentralen, zweistufigen Aufbau des westdeutschen Zentralbanksystems oft mit dem Organisationsschema des Notenbankwesens in den USA verglichen. Das ist jedoch nur bedingt richtig und nur im Bezug auf einige Äußerlichkeiten möglich. Gewiß haben die Federal Reserve Banks bis zu einem gewissen Grade als Modell für die Landeszentralbanken gedient. Da jedoch der Distrikt einer Federal Reserve Bank nicht mit den Grenzen eines oder mehrerer amerikanischen Bundesstaaten zusammenfällt und an der Spitze des Systems nur ein Board als reine Koordinierungsbehörde steht, ergaben sich schon im Aufbau grundlegende Unterschiede; sämtliche Mitglieder des Federal Reserve Board werden zudem vom Präsidenten der Vereinigten Staaten ernannt und sind nicht Vertreter der ihm angeschlossenen Federal Reserve Banks, mithin ist der Ursprung der Willensbildung im Board ein anderer als im Zentralbankrat der BdL.

Der praktische Arbeitsbeginn der BdL fiel mit der Währungsreform am 21. Juni 1948 zusammen. Bis dahin war für die wichtigste Funktion einer Zentralbank, nämlich für die den jeweiligen Verhältnissen angepaßte Regulierung der Geldmenge, kein Raum vorhanden. In der Zeit des Geldüberhangs konnte die Inflation nur durch den mühsam und künstlich aufrechterhaltenen Preisstop und ein kompliziertes Bewirtschaftungssystem zurückgestaut werden. Im übrigen war ein guter Teil dieser Bemühungen nur noch fiktiver Natur und in seinen konkreten Auswirkungen völlig illusorisch. Der über die bedingungslose Kapitulation vom 8. Mai 1945 hinaus erhalten gebliebene Apparat der ehemaligen Reichsbank war dafür tatsächlich und rechtlich funktionsunfähig; für die Übernahme der Aufgaben einer Währungs- und Notenbank erwies sich dieser Torso als ungeeignet. Daher sind auch die Landeszentralbanken nicht Rechtsnachfolgerinnen der früheren Reichsbank, sie bestand vielmehr formalrechtlich fort, ihr Geschäftsbetrieb ruhte jedoch. Auf dem regionalen Unterbau der Landeszentralbanken wurde die BdL als deren Spitze errichtet und stellte darum eine Neugründung ohne Vorbild und ohne Zusammenhang mit früheren Institutionen dar. Die währungspolitischen Befugnisse der BdL würden mit ihrer Errichtung neu begründet.

Im Rohbau war das zweistufige System vor der Währungsreform bereits errichtet. Mit dem 21. Juni 1948 trat es in Tätigkeit. Die Landeszentralbanken besaßen damals schon den Kontakt mit den Geschäftsbanken ihres Bereiches und fungierten von nun an in den einzelnen Ländern als "Bank der Banken". Über sie wurde das Notenbankgeschäft abgewickelt, ohne daß sie dabei als selbständige Unternotenbanken auftraten. Trägerin des Notenmonopols war allein die BdL, die ihrerseits in der Regel keinen direkten Verkehr mit den Geschäftsbanken unterhielt. Sie stand lediglich in einer internen Refinanzierungsbeziehung zu den Landeszentralbanken. Dagegen war der bankgeschäftliche Verkehr der Bundesbehörden und anderer bundeszentraler öffentlicher Stellen aktivisch wie passivisch bei der BdL zentralisiert. Ebenso betrieb sie Operationen am Geldmarkt. Die Devisenbestände wurden bei der BdL konzentriert und die Landeszentralbanken fungierten bei allen Devisengeschäften nur als Durchlaufstellen.

Mit rund 300 Bediensteten begann das Institut seine Tätigkeit in dem vom Bombenkrieg nur teilweise beschädigten Gebäude der ehemaligen Reichsbankhauptstelle Frankfurt an der Taunusanlage (Bild oben). Bis Ende 1949 war die Zahl der Mitarbeiter auf 1462 angewachsen und überschritt in der Folgezeit die 2000. Durch die Einführung des Lochkartenverfahrens und weitere innerbetriebliche Rationalisierungsmaßnahmen wurde ein weiteres Anwachsen des Personalbestandes trotz des ständig zunehmenden Arbeitsanfalles vermieden. Andererseits mußten die ursprünglichen 3600 qm Büroraum im Laufe der Jahre beträchtlich ausgedehnt werden. Gemeinsam mit der Stadtverwaltung Frankfurt gelang es der BdL, beizeiten für genügend Ausdehnungsmöglichkeiten im Anschluß an die ursprünglichen Gebäude zu sorgen und den Wohnbedarf der Bediensteten weitgehend zu befriedigen. Obwohl die BdL infolge des zweistufigen Aufbaues des Zentralbanksystems mit der Frankfurter Wirtschaft keine direkten Beziehungen aufnehmen konnte, bedeutete dennoch ihre Anwesenheit für den Bankplatz Frankfurt und damit für das gesamte Wirtschaftsleben der Stadt eine spürbare und wichtige Bereicherung, schon allein deswegen, weil sie fast zwangsläufig die Ansiedlung einer ganzen Reihe anderer Institute zur Folge hatte. So ist es auch durchaus verständlich, daß Magistrat wie Industrie- und Handelskammer, von der Tages- und Wirtschaftspresse unterstützt, wiederholt allen Bestrebungen entgegentraten, die auf eine Verlegung der BdL in den Bonn-Kölner Raum abzielten. Zum letzten Male entbrannte diese Diskussion, als sich der Bundestag endlich zur Ausführung des Artikels 88 des Grundgesetzes entschloß.

Durch das Gesetz über die DEUTSCHE BUNDESBANK VOM 26. Juli 1957 wurden die Landeszentralbanken und die Berliner Zentralbank mit der BdL verschmolzen und diese in die Deutsche Bundesbank umgewandelt. Sie ist nunmehr eine bundesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechtes. Ihr Grundkapital von 290 Mill. DM steht dem Bund zu. Die Deutsche Bundesbank hat nach § 2 des Gesetzes "ihren Sitz am Sitz der Bundesregierung; solange dieser sich nicht in Berlin befindet, ist Sitz der Bank Frankfurt am Main". Ihre Aufgabe bestimmt § 3 dahin, "mit Hilfe der ihr zustehenden währungspolitischen Befugnisse den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel zu regeln, die Währung zu sichern und für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs im Inland und mit dem Ausland zu sorgen". Damit wurde das bisherige zweistufige, dezentralisierte Zentralbanksystem beseitigt und durch eine Einheitsbank ersetzt. Jedoch blieben bestimmte dezentrale Merkmale des bisherigen Systems als Organisationselemente erhalten. Die bisherigen Landeszentralbanken verloren ihre eigene Rechtspersönlichkeit und wurden zu "Hauptverwaltungen" der Deutschen Bundesbank für den Bereich der einzelnen Länder; als solche führen sie weiterhin die Bezeichnung "Landeszentralbank". Die Präsidenten der Landeszentralbanken werden nun nicht mehr von den Ministerpräsidenten des jeweiligen Landes ernannt, sondern vom Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundesrates bestellt, wobei der Bundesrat seine Vorschläge auf Grund eines Vorschlages der nach Landesrecht zuständigen Stelle und nach Anhören des Zentralbankrates macht. Mit dieser komplizierten Bestimmung ist zwar das föderative Prinzip gewahrt, jedoch der Charakter eines unabhängigen Bundesorgans unterstrichen, zumal auch bei der Ernennung der übrigen Mitglieder der leitenden Organe der Bundesbank ein "Pluralismus" der mitwirkenden Instanzen vorgesehen ist.

Die Bundesbank besitzt drei leitende Organe: den Zentralbankrat, das Direktorium und die Vorstände der Landeszentralbanken. Trotz der äußerlichen Übereinstimmung mit dem Organaufbau des bisherigen zweistufigen Zentralbanksystems sind jedoch wichtige Änderungen in der Zusammensetzung und den Funktionen der Organe vorgenommen worden. Der Zentralbankrat ist nunmehr das oberste Organ und seine Befugnisse sind beträchtlich erweitert worden. Er hat nunmehr auch die allgemeinen Richtlinien für die Geschäftsführung und Verwaltung aufzustellen, die Zuständigkeit des Direktoriums und der Vorstände der Landeszentralbanken im Rahmen der Bestimmungen des Bankgesetzes abzugrenzen und kann im Einzelfall diesen beiden Organen Weisungen erteilen. Den Vorständen der Landeszentralbanken hat das Gesetz die in den Bereich ihrer Hauptverwaltung fallenden Geschäfte und Verwaltungsangelegenheiten zugewiesen. Insbesondere blieben ihnen die Geschäfte mit dem Land und dessen öffentlichen Verwaltungen und der Verkehr mit den Kreditinstituten ihres Bereiches vorbehalten. Diese Tätigkeit findet jedoch in den Obliegenheiten des Direktoriums der Bundesbank ihre natürliche Grenze. Dieses ist das zentrale Exekutivorgan und als solches für die Durchführung der Beschlüsse des Zentralbankrates verantwortlich. Ihm weist das Gesetz insbesondere die Geschäfte mit dem Bund und seinen Sondervermögen, die Geschäfte mit Kreditinstituten, die zentrale Aufgaben im gesamten Bundesgebiet haben, ferner die Devisengeschäfte, und die Geschäfte im Verkehr mit dem Ausland sowie schließlich die Geschäfte am offenen Markt zu.

Der Zentralbankrat der Bundesbank weicht in seiner Zusammensetzung erheblich von dem der BdL ab. Er besteht aus dem Präsidenten und Vizepräsidenten sowie den übrigen Mitgliedern des Direktoriums der Bundesbank sämtlich vom Bundespräsidenten auf Vorschlag der Bundesregierung, die vorher den Zentralbankrat anzuhören hat, ernannt und den Präsidenten der Landeszentralbanken. Kraft seines Amtes ist der Präsident der Deutschen Bundesbank gleichzeitig Vorsitzender des Zentralbankrates und des Direktoriums, während die BdL einen Dualismus dieser Ämter gekannt hatte. Im Gegensatz zu deren Organisation ist das Direktorium der Bundesbank ein kollegiales Gremium, das seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen faßt, und nur bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Präsidenten den Ausschlag.

Die Bundesbank "ist bei der Ausübung der Befugnisse, die ihr nach dem Gesetz zustehen, von Weisungen der Bundesregierung unabhängig", im übrigen "verpflichtet, unter Wahrung ihrer Aufgabe die allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung zu unterstützen" (§ 12 des BBG). Wie schon bei der BdL können Mitglieder der Bundesregierung an den Beratungen des Zentralbankrates teilnehmen, haben aber kein Stimmrecht, können jedoch Anträge stellen und verlangen, daß die Beschlußfassung bis zu zwei Wochen ausgesetzt wird. Damit ist eine hinreichende Frist für einen Meinungsaustausch gesichert. Umgekehrt soll die Bundesregierung den Präsidenten der Bundesbank "zu ihren Beratungen über Angelegenheiten von währungspolitischer Bedeutung zuziehen" (§ 13 BBG). Die Bundesbank ist in erster Linie eine "Bank der Banken" und eine Bank für öffentliche Verwaltungen. Der unmittelbare geschäftliche Kontakt mit der Wirtschaft und mit dem breiten Publikum steht dahinter zurück. Sie ist für die Kreditinstitute die entscheidende Refinanzierungsquelle und Liquiditätsreserve, die dafür auf der Basis der Mindestreservehaltung bei ihr Einlagen unterhalten müssen. Durch den Überweisungsverkehr und Scheckeinzug fällt ihr im inländischen Zahlungsverkehr die führende Rolle zu. Zur Regelung des Geldmarktes betreibt sie mit den Kreditinstituten das Wertpapiergeschäft. Schließlich besorgt sie den Devisenverkehr und den Zahlungsverkehr mit dem Ausland. Sie darf ihre Giroeinlagen nicht verzinsen und keine direkten Kredite an die Wirtschaft gewähren. Damit steht die Bundesbank also in keinem echten Wettbewerbsverhältnis zu den Kreditinstituten. Im Geschäftsverkehr mit den öffentlichen Verwaltungen sind die Befugnisse der Bundesbank gegenüber denen der BdL neu geregelt und teilweise erweitert worden. Sie darf dem Bund und seinen Sondervermögen sowie den Ländern Kassenkredite gewähren, deren Höchstmaß jedoch durch die sogenannten "Kreditplafonds" bestimmt wird. Unverändert wurden von der BdL die Bestimmungen über die Sonderkredite an den Bund zur Erfüllung seiner Verpflichtungen als Mitglied des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank übernommen. Neu kam eine Plafondsumme von 180 Mill. DM für den Europäischen Fonds hinzu. Als logisches Gegenstück zu den Kreditmöglichkeiten der öffentlichen Verwaltungen bei der Bundesbank verpflichtet das Gesetz diese grundsätzlich zur Einlage ihrer Kassenmittel auf einem Girokonto bei der Bundesbank. Namentlich für die Länder ist damit gegenüber der bisher recht unklaren Rechtslage nun eine eindeutige Vorschrift geschaffen worden, zumal jede Abweichung von diesem Grundsatz der ausdrücklichen Zustimmung der Bundesbank bedarf. Damit ist dieser die Möglichkeit gegeben, die Einlegung und Anlage öffentlicher Gelder allgemeinen liquiditätspolitischen Gesichtspunkten zu unterwerfen.

Natürlich besitzt die Bundesbank das ausschließliche Recht der Notenausgabe. Die für die BdL geltende quantitative Begrenzung der Notenausgabe wurde jedoch aufgehoben, weil eine solche einseitige Limitierung währungspolitisch keinen Sinn hat. Dem Bund blieb sein "Münzregal". Er darf jedoch zur Ausprägung von Bundesmünzen über den Betrag von 20 DM auf den Kopf der Bevölkerung hinaus der Zustimmung des Zentralbankrates. Umgekehrt kann die Bundesbank Noten mit einem geringeren Nennbetrag als 10 DM nur im Einvernehmen mit der Bundesregierung ausgeben.

In der Diskontpolitik ist die Bundesbank autonom. Das Gesetz fügt ausdrücklich hinzu, daß die Bundesbank darüber hinaus "die Grundsätze für ihr Kredit- und Offenmarktgeschäft bestimmt". Sie besitzt damit die Befugnis, die Kreditgewährung von bestimmten Voraussetzungen (z.B. durch Kreditrichtsätze) abhängig zu machen, sie durch Kontingente zu begrenzen oder auch auf dem Wege der selektiven Kreditpolitik bestimmte Kredite einer Sonderbehandlung zu unterwerfen. Das ergibt sich aus der Begründung des Bundesbank-Gesetzes. Ebenso ist das Institut befugt, "zur Beeinflussung des Geldumlaufs und der Kreditgewährung von den Kreditinstituten die Unterhaltung bestimmter Mindestreserven auf Girokonto bei der Bundesbank zu verlangen". An dem schon für die BdL geltenden Prinzip der direkten Mindestreservehaltung ist festgehalten worden, dagegen sind die unterschiedlichen Höchstgrenzen für die verschiedenen Arten von Kreditinstituten neu festgesetzt und beweglicher gehalten worden. Ebenso wurden auch die praktischen Möglichkeiten einer wirkungsvollen Offenmarktpolitik für die Bundesbank gegenüber den Vorschriften für die BdL wesentlich erweitert. Sie hat nun gegenüber dem Bundesfinanzminister einen Anspruch auf den Umtausch ihrer Ausgleichsforderungen in Geldmarktpapiere bis zum Höchstbetrag von 4 Mrd. DM. Da die Bundesbank die Ausgleichsforderungen der bisher selbständigen Landeszentralbanken übernommen hat, steht ihr unter Umständen sogar ein Betrag von rund 8 Mrd. DM zum Umtausch in Mobilisierungspapiere zur Verfügung. So stellt die Bundesbank zwar die Fortsetzung der BdL dar, verfügt aber ihr gegenüber in vieler Hinsicht über größere Möglichkeiten, vor allem wurde jedoch damit der zweistufig dezentrale Aufbau des westdeutschen Zentralbanksystems von 1948 durch die Einheitsbank ersetzt und damit ein Übergangsstadium abgelöst.